시민이면 충분하다 — 왜 굳이 시민 앞에 ‘민주’를 붙이는가

핵심 요약

• 민주화를 이끈 역사적 공로는 오늘 권력을 행사하는 정치세력의 판단까지 정당화하지 않는다.
• 민주시민교육의 진정한 기준은 정해진 정치적 결론이 아니라 다양한 의견의 자유로운 검토다.
• 민주화 다음 과제인 시민화는 시민이 경제와 공공권력을 스스로 이해하고 일상에서 실질적 주권을 행사하는 과정이다.

1980년대, 역사의 주체는 '민중'이었다

1980년대 대학가에서 가장 많이 들리던 말 가운데 하나는 민중이었다. 권위주의 정권에 맞서던 학생운동과 노동운동은 민중을 역사의 주체이자 사회변혁의 중심세력으로 바라보았다.

당시 민주화운동은 대통령 직선제와 정치적 자유의 회복만을 요구하지 않았다. 일부 운동권 세력은 한국 사회의 경제구조와 국제관계까지 근본적으로 바꾸려 했고, 어떤 나라를 만들 것인가에 관한 이념적 논쟁을 이어갔다.

1985년 등장한 삼민투는 민족통일, 민주쟁취, 민중해방을 내세웠다. 반전반핵, 반미자주화, 노동해방이라는 구호와 민족해방·민중민주 등의 운동노선은 그 시대 운동권이 정치제도뿐 아니라 사회 전체를 바꾸려 했다는 사실을 보여준다.[1]

그러한 문제의식에는 정치적 자유가 억압되고 노동자의 권리가 취약했던 시대적 현실이 있었다. 민주화운동이 기본권 확대와 권위주의 체제의 종식에 기여했다는 역사적 성과는 분명하다.

그러나 **독재에 반대했다는 사실과 당시 운동세력이 내놓은 모든 사회변혁의 이념이 옳았다는 것은 별개의 문제**다. 1987년 민주화 역시 특정 운동권만의 소유물이 아니라 학생과 노동자, 종교계와 수많은 평범한 국민이 함께 이룬 성과였다.

민중운동은 시민운동을 만났고, 시민운동은 권력을 만났다

1987년 이후 한국 사회에서는 경제정의, 환경보전, 소비자 권리, 부정부패 감시, 행정개혁처럼 생활과 가까운 문제가 시민운동의 중심으로 올라섰다. 1989년 경제정의실천시민연합이 창립됐고 1994년에는 참여연대가 출범했다.

시민은 이제 선거일에 투표만 하는 존재가 아니라 국가정책을 검토하고 공공권력을 감시하는 주체로 등장했다. 이러한 1990년대 시민운동에는 이전의 운동권뿐 아니라 전문가, 종교인, 자유주의자, 지역활동가와 다양한 성향의 사람들이 함께했다.

시간이 흐르면서 민주화운동과 시민운동 출신 인사들이 정당과 정부, 국회와 지방권력으로 진출했다. 권력을 감시하던 사람들이 직접 권력을 행사하는 시대가 시작된 것이다.

시민운동 출신이 정치를 한다는 사실 자체는 문제가 아니다. 그러나 권력을 잡은 뒤에도 자신이 과거에 주장한 개혁의 논리를 언제나 정답처럼 받아들이고, 반대하는 시민을 여전히 계몽할 대상으로 본다면 문제는 달라진다.

**저항의 정당성과 통치의 정당성은 같은 것이 아니다.** 권력에 저항하던 시기에는 투쟁의 결집이 중요했지만, 권력을 맡은 뒤에는 다른 생각을 가진 시민의 자유를 인정하고 자신의 권력도 감시받게 하는 일이 중요하다.

민중의 나라가 아니라 시민의 나라

한국 민주화운동에서 민중은 흔히 억압받는 노동자와 농민, 도시빈민 등 사회적 약자의 집단적 주체성을 강조하는 말이었다. 시민은 그보다 넓다. 기업가도 노동자도, 부자도 가난한 사람도, 진보주의자도 보수주의자도 시민이다.

시민은 반드시 집회에 참여하거나 사회운동의 노선을 지지할 필요가 없다. 노동조합을 만들어 권리를 주장해도 되고, 기업을 창업해 일자리를 만들어도 되며, 국가의 세금 낭비를 찾아 비판해도 된다.

누구는 복지 확대를 지지하고 누구는 재정 건전성을 강조한다. 어느 쪽이 더 훌륭한 시민인지 특정 정치세력이 정할 수 없으며, **자신의 생각을 자유롭게 형성하고 다른 시민의 자유를 존중하는 태도**가 시민을 설명하는 중요한 기준이다.

시민은 국가가 부르는 대로 움직이는 신민이 아니다. 스스로 판단하고 선택하며, 선택의 결과를 경험하고 필요할 때 판단을 바꾸는 주권적 존재다.

왜 굳이 시민 앞에 '민주'를 붙이는가

여기서 처음의 질문으로 돌아온다. 대한민국은 민주공화국이고 시민은 국가권력의 주인인데, 왜 우리는 굳이 민주시민이라는 별도의 이름을 필요로 할까.

학술적으로 시민과 민주시민이 언제나 같은 뜻인 것은 아니다. 시민권은 민주주의가 정착하기 이전에도 존재했고, 민주시민이라는 표현에는 민주적 가치와 태도를 강조하려는 취지가 있다.

그러나 현대 대한민국에서 시민이라는 말은 이미 자유와 권리, 책임과 정치참여, 서로 다른 의견을 가진 사람의 공존이라는 의미를 담고 있다. 민주시민이 단지 헌법적 가치를 존중하는 사람을 뜻한다면 그 의미는 오늘 우리가 지향하는 시민의 기본적인 모습과 크게 다르지 않다.

문제는 그 단어에 특정한 역사관과 경제관, 정치참여 방식과 사회개혁의 방향까지 넣으려 할 때 발생한다. 그 순간 민주라는 수식어는 시민의 권리를 확인하는 말이 아니라 누가 바람직한 시민인지를 가르는 기준으로 바뀔 위험이 있다.

민주주의는 하나의 이념에 동의한 사람들에게만 시민의 자격을 주는 제도가 아니다. 서로 다른 시민의 동등한 권리를 보장하는 정치질서라는 점에서, **민주라는 이름으로 시민의 생각을 규정하려는 시도는 민주주의 자체와 긴장관계에 놓인다.**

민주시민교육은 시민을 키우는가, 시민을 규정하는가

교육기본법 제2조에는 민주시민으로서 필요한 자질을 기른다는 내용이 담겨 있다. 따라서 민주시민교육이라는 말 자체가 어떤 진영의 독점적 발명품이거나 이념교육이라는 뜻은 아니다.[8]

하지만 어떤 시민이 바람직한가를 정하는 교육정책에 정치적 가치관이 개입할 여지는 있다. 2020년 박상영의 연구는 한국의 보수와 진보진영이 민주시민교육에서 강조해 온 정책적 방향이 달랐다고 분석했다.[2]

보수 쪽은 인성·경제·역사교육을, 진보 쪽은 참여적 시민성과 사회적 실천 및 교육자치의 역할을 상대적으로 강조하는 경향을 보였다. 2024년 정상호의 연구는 민주시민교육 관련 법안의 반복된 입법 실패에 이념 갈등과 정치적 중립성 우려, 사회적 합의 부족이 작용했다고 분석했다.[3]

그렇다고 실제 모든 시민교육이 특정 이념을 주입한다고 단정할 수는 없다. 학교에서 헌법, 선거, 인권과 토론을 가르치는 일은 민주적 판단력을 높일 수 있다.

그러나 복지 확대를 지지하는 학생과 재정지출 축소를 지지하는 학생을 똑같이 존중할 수 있는가. 노동조합의 권리를 강조하는 학생과 기업의 자유를 강조하는 학생에게 같은 발언권이 있는가.

**시민교육의 수준은 어떤 정답을 가르치는가가 아니라, 서로 다른 답을 얼마나 허용하는가에서 드러난다.**

독일의 정치교육에서 가져와야 할 것은 무엇인가

독일의 정치교육은 한국의 민주시민교육 논의에서 자주 언급된다. 나치 독재의 경험 뒤 독일은 민주주의를 지키기 위한 정치교육을 발전시켰지만, 그 중심에는 국가가 시민의 생각을 마음대로 바꿀 수 없다는 원칙이 있다.

1976년의 논의를 바탕으로 정리된 보이텔스바흐 합의는 교육자가 의견을 강요해 학습자의 독립적인 판단을 방해하지 말 것, 정치적으로 논쟁적인 사안은 교육에서도 논쟁적인 것으로 다룰 것, 학습자가 자신의 이해관계와 상황을 분석해 스스로 행동할 능력을 기를 것을 강조한다.[4]

그렇다면 우리가 가져오려는 것은 정치교육을 담당하는 기관과 예산인가, 아니면 국가와 교육자가 정치적 정답을 독점하지 않는다는 철학인가.

독일식 정치교육을 본받겠다면 먼저 배울 것은 기관의 규모가 아니라 **주입을 금지하고 시민의 자율적인 판단을 보호하는 원칙**이다. 그 원칙은 진보적 교육감과 보수적 교육감 모두에게 동일하게 적용된다.

2026년 교육계획을 평가할 정확한 기준

교육부가 2026년 1월 30일 발표한 민주시민교육 추진계획에는 헌법·선거교육, 미디어 문해력, 학생자치뿐 아니라 경제·금융·노동교육도 포함되어 있다. 따라서 정부가 경제교육을 전혀 하지 않고 정치적 의식화만 추진한다고 말하는 것은 사실과 다르다.[7]

더 중요한 질문은 계획서의 용어가 아니라 교실에서 실제로 벌어지는 일이다. 교육자료를 누가 만들고, 논쟁적인 사회문제의 여러 해석을 어떻게 소개하며, 교사의 신념과 학생의 판단이 다를 때 누구의 자유가 보호되는가.

경제교육에서는 시장과 기업의 자유뿐 아니라 사회안전망의 필요와 한계도 살펴야 한다. 조세와 복지의 편익을 설명한다면 그 비용과 국가채무, 미래세대의 부담도 함께 검토할 수 있어야 한다.

교육을 제도화할수록 독립적 검증과 정치적 중립성의 보호 장치가 함께 강화되어야 한다. **국가가 시민을 교육한다는 이유로 시민의 바람직한 정치적 태도까지 결정할 권한을 갖는 것은 아니다.**

시민은 교실보다 삶에서 자란다

시민은 수업을 들었다고 완성되는 사람이 아니다. 학교에서 학생자치를 배우면서 정작 중요한 결정에는 참여할 수 없다면, 민주주의에 관한 지식은 생활의 경험으로 연결되지 않는다.

주민참여예산이라는 이름을 달아 놓고 주민에게 형식적인 의견 제출만 허용한다면 실질적 시민참여도 빈약해진다. 시민단체라고 하면서 정작 주요 의사결정을 소수 지도부가 독점한다면 그 조직 역시 시민의 자율성을 얼마나 존중하는지 돌아볼 일이다.

시민이 성장하려면 스스로 판단하고 결정할 기회가 필요하다. 자신의 선택이 어떤 결과를 가져오는지 경험하고 잘못된 선택을 수정하며 다른 사람과의 갈등을 해결하는 과정이 쌓여야 한다.

씨앗이 말하는 시민화는 교육을 부정하는 말이 아니다. **시민을 교육의 대상으로만 두지 않고, 스스로 배우고 판단할 권리가 작동하는 사회적 토대를 마련하자는 제안**이다.

이전 시민언어 [「시민은 주어지는 이름이 아니라 자라나는 존재라는 말이다」](/seed-language/citizen-as-seed)에서 우리는 시민의 성장을 이야기했다. 이번 질문은 한 걸음 더 나아가 그 성장을 누가 이끌 권한이 있는가를 묻는다.

정치적 구호보다 경제를 이해하는 힘

시민이 독립적으로 판단하는 데 특히 중요한 영역은 경제다. 정치인은 지원금을 주고 복지를 확대하겠다고 약속하지만, 시민이 세금과 국가채무의 구조를 모른다면 그 약속의 실제 비용을 따져보기 어렵다.

정부가 쓰는 돈은 어디서 오는가. 현금 지원에 쓰는 예산을 직업교육이나 감세에 사용한다면 어떤 차이가 생기는가. 기업의 투자와 생산성, 노동자의 소득은 어떻게 연결되는가.

이 질문에 정해진 정답을 주자는 이야기가 아니다. 여러 정책의 비용과 편익을 비교하고 자신의 생활과 미래세대에 미칠 영향을 계산한 뒤 시민 스스로 결론을 내릴 수 있어야 한다.

OECD의 2024년 PISA 금융문해력 보고서는 청소년들이 일상적인 금융상황에 지식을 적용하는 능력을 발전시킬 필요성을 보여준다.[6] 경제적 문해력은 돈을 버는 요령을 넘어 정치적 약속을 검증하는 시민적 능력과 연결된다.

시민에게 필요한 것은 무엇을 요구할지 아는 능력만이 아니다. **국가가 어디까지 개입할 수 있는지, 그 대가를 누가 부담하며 약속에 어떤 기회비용이 따르는지 묻는 능력**이다.

진보적 시민과 자유로운 시민은 같은 말인가

시민교육 연구자인 웨스트하이머와 칸은 책임을 다하는 시민, 공동체 활동에 참여하는 시민, 사회구조를 비판적으로 검토하는 시민이라는 서로 다른 유형을 구별했다.[5] 이 분류는 시민의 좋은 삶을 하나의 정치적 활동 방식으로만 정의하기 어렵다는 사실을 보여준다.

진보적 시민운동은 사회의 구조적 문제를 바꾸는 참여를 강조해 왔다. 그러한 활동은 시민의 정당한 선택이지만, 시민이라는 말이 사회개혁에 참여하는 사람만을 가리킬 수는 없다.

국가의 복지 확대를 요구하는 시민도 있고 세금 부담을 줄여 달라고 요구하는 시민도 있다. 대규모 집회에 참여하는 시민도 있고 정부가 개입하지 않을 자유를 중시하는 시민도 있다.

누가 더 성숙한 시민인지 국가나 시민단체가 미리 결정할 수는 없다. 시민은 진영에 속해야만 주체가 되는 것이 아니라, 어느 진영의 주장에도 동의하지 않을 자유를 행사할 때 비로소 자신의 판단으로 선다.

국가가 시민을 만드는가, 시민이 국가를 만드는가

국가는 시민의 정치적 판단력을 높이겠다며 교육과정을 만들고 예산과 조직을 운영한다. 전문가가 시민의 자질을 정의하고 공공기관과 시민단체가 교육프로그램을 운영하는 일도 있을 수 있다.

그 과정이 시민에게 지식과 토론의 기회를 제공한다면 의미가 있다. 그러나 국가가 바람직한 시민의 생각과 태도를 정하려 든다면, 국가의 주인인 시민이 어느새 국가의 교육대상으로 내려앉는다.

시민사회 역시 국가와 일정한 거리를 지켜야 한다. 시민단체가 정부지원과 정책사업에 지나치게 의존하면 국가를 감시해야 할 조직이 국가의 정책을 정당화하는 역할에 가까워질 위험이 있다.

자신과 다른 생각을 가진 시민의 선택권까지 인정하는가, 국가는 시민에게 정보를 충분히 공개하는가, 시민단체는 누구를 대표하며 어떤 재정에 기대고 있는가. 시민화는 이러한 질문을 일상적으로 가능하게 하는 과정이다.

앞선 시민언어 [「제한된 국가 — 시민이 맡긴 권한에는 경계가 있습니다」](/seed-language/limited-state-citizen-power-boundaries-2026)에서 살펴봤듯, 국가는 시민의 권리를 위해 필요한 역량을 갖추면서도 그 권한의 경계 안에 머물러야 한다.

민주화 다음은 시민화다

대한민국은 근대국가를 세우고 산업화를 이루었으며 민주화를 경험했다. 산업화는 경제의 생산능력을 키웠고 민주화는 국민이 권력을 선택하고 교체할 수 있는 제도를 발전시켰다.

그러나 경제가 성장했다고 시민이 경제를 충분히 이해하는 것은 아니며, 선거권이 있다고 평소 국가권력을 충분히 감시하고 통제하는 것도 아니다. 민주화 이후 남은 과제는 시민이 주권을 일상에서 실제로 행사하는 사회를 만드는 일이다.

과거에는 누가 정치권력을 가질 것인가가 중요했다. 이제는 **어떤 정치세력이 권력을 잡더라도 시민이 그 권력을 독립적으로 감시하고 제한할 수 있는가**가 더 중요한 물음이 된다.

민주화운동 출신이든 보수 정치인이든 이 기준에서 예외일 수 없다. 특정한 역사적 공로나 진영의 명분이 현재의 권력 남용을 면제해 주지 않는다.

민주화가 정치권력을 국민에게 돌려주는 과정이었다면, 시민화는 그 권리를 시민이 일상에서 실질적으로 행사할 수 있는 사회를 만드는 과정이다.

민주시민이라는 말이 자율적으로 판단하고 타인의 자유를 존중하는 시민을 뜻한다면, 시민이라는 말로도 그 의미를 충분히 설명할 수 있다. 반대로 특정한 정치노선에 동의하는 사람에게만 붙이는 이름이라면 시민을 좁히는 말이 되고 만다.

시민은 특별한 이름표를 얻어야 국가의 주인이 되는 사람이 아니다. 스스로 질문하고 선택하며 때로 실수하고 책임지는 자유로운 사람이다.

**국가가 좋은 시민을 만드는 것이 아니라, 자유롭게 성장한 시민이 국가를 더 좋은 나라로 만든다. 그래서 시민이면 충분하다.**