농지를 태양광 부지로 바꿔 쓰라는 정부

농지의 미래를 먼저 물어야 한다

이재명 대통령은 지난 9월 29일 국무회의에서 묵히는 밭에 태양광을 설치하면 전통적인 농사보다 더 많은 수익을 올릴 수 있다는 취지로 말했다. 송배전망을 갖추면 ‘태양광 농사’가 농촌의 생계 수단이 될 수 있다는 설명이었다.[1](https://biz.chosun.com/policy/politics/president_office/2026/09/29/KXLFKTP3BZFPJHP2WIOJESFA4M/)

밭에서 곡식을 거두는 일과 전기를 파는 일을 같은 ‘농사’로 부르면 정책의 문턱은 낮아진다. 그러나 논밭 위에 설치한 시설은 언젠가 철거해야 한다. 패널은 수명을 다하고, 기초와 구조물은 땅에 남는다. 전기를 팔아 얻을 수익을 이야기하는 대통령에게 국민이 물어야 할 것은 그 뒤의 청구서다.

폐패널은 누가 치우는가. 땅은 누가 되돌려 놓는가. 사업자가 사라지면 그 비용은 누구 몫인가.

친환경이라는 이름을 붙인다고 책임까지 사라지는 것은 아니다.

그보다 먼저 따져야 할 선택이 있다. 농민이 늙어 직접 경작하기 어려워졌다면, 농지를 모으고 전문 경영체에 맡겨 농업의 생산성을 높이는 길은 얼마나 열어놓았는가. 농민의 고령화가 농지의 수명까지 다했다는 뜻은 아니다.

농지조사와 태양광, 정부 자료에는 연결돼 있다

농림축산식품부는 10월 1일 농지 전수조사가 태양광 확대를 위한 것이라는 주장을 부인했다.[2](https://www.korea.kr/briefing/actuallyView.do?newsId=148972901) 조사를 처음부터 태양광 부지 확보용으로 기획했다는 의도를 입증할 자료는 이번 조사에서 확보되지 않았다. 지금 확인되는 것은 조사 이후 활용과 태양광 사이의 정책적 연결이다.

농식품부가 7월 30일 발표한 자료를 보자. ‘조사 결과 활용’ 항목에는 위반 농지와 장기 유휴농지를 농지은행이 매입·복구하거나 위탁받아 활용하는 방안이 나온다. 규모화·집적화, 청년 농업인 지원과 함께 ‘마을 영농형 태양광 설치’가 명시돼 있다.[3](https://www.mafra.go.kr/bbs/home/792/578588/artclView.do)

5월 7일 농지법 개정안 통과 설명자료에도 농지 전수조사와 처분명령 강화, 영농형 태양광의 타용도 일시사용 허가 대상 추가가 함께 등장한다.[4](https://www.mafra.go.kr/bbs/home/792/577856/artclView.do) 대통령의 발언 이전부터 농지 관리 강화와 태양광 활용의 제도적 길을 함께 마련하고 있었던 셈이다.

이 자료들이 보여주는 논점은 분명하다. 조사 대상 농지가 어떤 기준으로 농업에 다시 쓰이고, 어떤 기준으로 태양광 사업에 편입되는가. 그 결정권은 누구에게 있으며, 소유자와 임차농의 선택권은 어떻게 보장되는가.

조사와 처분의 권한을 가진 정부가 발전사업도 권한다면 농민이 느끼는 압력은 커질 수 있다. 법 위반을 바로잡는 절차와 특정 사업으로 유도하는 절차 사이에 명확한 경계가 필요하다. 정부는 ‘관련 없다’는 설명에 더해, 조사자료가 태양광 후보지 선정에 전달되는 경로와 선정 기준을 공개해야 한다.

태양광은 친환경이니까 땅속에서 녹아 없어지나

태양광의 환경상 이점은 연구에서 확인된다. 국제에너지기구 태양광발전시스템 프로그램(IEA PVPS)의 2024년 전 과정 평가 자료는 제조부터 폐기까지 고려해도 태양광의 탄소배출이 화석연료 발전보다 크게 낮다고 설명한다.[5](https://iea-pvps.org/fact-sheets/fact-sheet-environmental-life-cycle-assessment-of-electricity-from-pv-systems/)

그 이점을 실제로 지키려면 설치 장소와 폐기 과정까지 관리해야 한다. 탄소배출이 적다는 사실 하나로 모든 농지 태양광 사업에 친환경 인증서를 써줄 수는 없다.

태양광 패널은 유리, 금속, 실리콘과 봉지재 등을 결합한 공산품이다. 수명이 끝났다고 흙으로 돌아가는 물건이 아니다. 회수하고 운반하고 분리해 재활용해야 한다. ‘친환경이니 그냥 놔두면 땅속에서 녹아 없어지느냐’는 질문은 바로 이 책임을 묻는다.

조선일보는 올해 2월 12일 지난해 폐패널 발생량이 정부 예측 1,223톤의 두 배를 넘는 2,547톤이었다고 보도했다. 업체에 반입됐지만 처리되지 않은 재고도 2024년 203톤에서 2025년 674톤으로 늘었다고 전했다.[6](https://m.news.nate.com/view/20260212n00575)

기후에너지환경부는 같은 날 전국 재활용업체의 연간 처리능력이 약 2만3,000톤이며, 지난해 발생량은 그 11% 수준이라고 설명했다. 생산자책임재활용제도를 통한 무상 배출·처리가 가능하고, 구리와 은 등도 회수한다고 밝혔다.[7](https://m.korea.kr/briefing/actuallyView.do?newsId=148961819)

여기서 감시할 대상은 전국 시설의 명목 처리능력과 실제 현장 사이의 간격이다. 수거를 신청한 패널이 얼마나 기다리는지, 지역별 운반은 원활한지, 처리 후 남은 물질은 어디로 가는지 확인해야 한다. 특히 패널 재활용과 발전소 전체의 해체·농지 복구는 서로 다른 책임이다. 무상 재활용 안내만으로 구조물 철거와 땅의 복구 비용까지 해결되는 것은 아니다.

오염도 재료와 조건을 나누어 따져야 한다. IEA PVPS의 폐기 위험 연구는 결정질 실리콘 패널의 납, 카드뮴텔루라이드 박막 패널의 카드뮴 등을 구분해 평가했다. 연구가 설정한 조건에서 해당 물질의 건강위험은 미국의 평가 기준보다 낮게 나타났다.[8](https://iea-pvps.org/key-topics/human-health-risk-assessment-methods-for-pv-part-3-module-disposal-risks/) 모든 패널을 거대한 독성 덩어리로 묘사할 근거는 약하다.

대신 파손·보관·불법 투기의 관리 책임은 구체적이다. 정부도 폐패널의 훼손과 침출수 유출을 막기 위한 창고와 바닥 기준을 설명하고 있다.[7](https://m.korea.kr/briefing/actuallyView.do?newsId=148961819) 오염을 예방할 조건이 있다는 말이다. 씨앗은 그 조건이 현장에서 지켜지는지를 볼 것이다.

전기를 팔아 번 돈만 수익으로 계산하고, 철거와 처리비는 먼 미래로 밀어놓는 계산을 정부가 앞장서 권해서는 안 된다.

영농형이라는 이름만으로 농업이 보전되지는 않는다

농사를 계속하면서 패널 아래에서 작물을 재배하는 영농형 태양광과, 농업을 중단하고 발전시설로 이용하는 방식은 구분해야 한다. 대통령이 말한 묵히는 밭의 활용이 구체적으로 어느 방식인지부터 설명할 필요가 있다.

영농형도 작물과 설계에 따른 검증이 필요하다. 농촌진흥청 국립식량과학원 연구진이 2024년 한국작물학회지에 발표한 연구에서는 태양광 아래 벼의 이삭 수가 차광의 영향을 받아 줄었고, 재식밀도를 조절하는 방식으로 수량과 재배 안정성을 확보할 필요가 제시됐다.[9](https://www.cropbio.or.kr/articles/xml/N2aq/)

‘농사도 짓고 전기도 판다’는 설명 다음에는 실제 수확량이 와야 한다. 일반 농지와 비교해 수확량과 품질이 얼마나 달라졌는지, 농기계 작업은 가능한지, 사업 기간 내내 경작이 이어지는지 기록해야 한다. 발전수익이 농업소득 감소를 메워준다는 주장도 농민의 순소득으로 검증해야 한다.

농지 보전이라는 말은 패널 아래 작물을 조금 심어두는 것으로 충족되지 않는다. 농업을 지속할 수 있는 땅과 경작자를 함께 지켜야 한다.

농민은 늙어도 농지의 미래까지 늙는 것은 아니다

고령 소유자가 직접 농사짓기 어렵다는 이유만으로 그 땅의 생산 가능성까지 접을 수는 없다. 작은 필지에 흩어진 농지를 모으고, 농업법인의 전문경영과 기업의 기술·자본을 연결하는 길이 있다.

조선일보는 2024년 6월 19일 사설에서 영세한 농업 구조와 고령화를 생산성 문제로 짚고, 기업농 육성을 통한 농업 생산성 향상을 대안으로 제시했다.[15](https://news.nate.com/view/20240619n00272) 경북일보도 올해 8월 사설에서 고령 농민의 재산권 행사 어려움을 지적하며 농지 정책의 중심을 소유 규제에서 효율적 활용으로 옮기자고 주장했다.[16](https://v.daum.net/v/pVbJXrmjvX)

실제 운영 사례도 있다. 경북 구미 샘물영농조합법인은 187ha 규모의 영농을 운영하며, 생산한 밀을 자체 제분해 지역 빵집과 식당 등에 공급한다. 올해 9월 현장 방문에서 법인 대표는 공동작업으로 생산비를 약 25~30% 줄였다고 설명했다.[17](https://www.mafra.go.kr/bbs/home/792/578937/artclView.do) 이는 해당 법인 대표가 제시한 성과다. 전국에서 같은 효과가 나는지는 별도로 검증해야 한다.

주목할 점은 현 정부도 이 길을 추진하고 있다는 사실이다. 같은 자리에서 송미령 농식품부 장관은 공동영농법인을 고령화하는 농촌의 차세대 생산 주체로 육성하고, 전문경영을 통해 농지 집적과 이모작, 품질 고급화, 수익 공유를 실현하겠다고 밝혔다.[17](https://www.mafra.go.kr/bbs/home/792/578937/artclView.do)

그러므로 정부에 물을 것은 공동영농과 태양광 가운데 어느 쪽을 어떤 땅에 적용할지 판단하는 기준이다. 대통령이 태양광 수익을 권하려면 농업의 생산성을 높였을 때의 소득과도 비교해야 한다.

농업의 전문경영을 확대하는 방식은 여러 가지다. 고령 소유자는 농지를 장기 임대해 임대료를 받고, 농업법인은 모인 농지를 경작할 수 있다. 농작업만 위탁할 수도 있다. 농지를 법인에 출자해 지분에 따라 수익을 나누는 방식도 있다. 정부의 2026년 공동영농 사업에도 이러한 모델이 제시돼 있다.[18](https://jincci.korcham.net/file/dext5uploaddata/2026/%5B%EA%B8%B0%ED%9A%8D%EC%9E%AC%EC%A0%95%EB%B6%80%5D%20%E3%80%8C2026%EB%85%84%EB%B6%80%ED%84%B0%20%EC%9D%B4%EB%A0%87%EA%B2%8C%20%EB%8B%AC%EB%9D%BC%EC%A7%91%EB%8B%88%EB%8B%A4%E3%80%8D.pdf) 출자형은 소유권 이전이 수반될 수 있으므로 임대·위탁형과 구분해 선택해야 한다.

씨앗은 소유자의 자발적인 선택을 바탕으로 농지를 집적하고, 기업의 기술과 전문경영을 연결하는 방향을 제안한다. 농지 정비와 배수·관개 개선, 기계화, 저장·가공시설과 판로 확보에 투자해 농업 자체의 수익성을 높이는 것이다. 경작을 맡기는 고령 소유자, 일하는 청년, 투자하는 기업이 각자의 역할로 참여할 수 있어야 한다.

그 과정에서도 계약과 비용을 공개해야 한다. 장기 임대료와 수익 배분, 기존 임차농의 경작권, 계약 종료 때의 시설·농지 상태를 분명히 정하고, 법인의 경영성과는 보조금을 포함한 실제 비용으로 평가해야 한다. 전문경영의 이름으로 또 다른 특혜를 만드는 일은 막아야 한다.

민주당 정권의 태양광 사업, 특혜는 구체적으로 따져야 한다

문재인 정부 시기에 추진된 사업에서는 토지 규제와 사업자 선정 과정의 특혜 의혹이 감사와 수사 대상이 됐다.

2023년 감사원 조사 결과를 전한 연합뉴스에 따르면, 안면도 태양광 사업에서는 토지 전용을 가능하게 하는 잘못된 유권해석을 산업부 공무원이 내렸다는 지적이 나왔다. 관련 전직 과장들은 퇴직 후 사업체 대표와 협력업체 임원으로 옮겼다. 감사원은 사업 종료 후 원상복구 조건까지 면제됐다고 밝혔다.[10](https://www.yna.co.kr/amp/view/AKR20230613087500001)

이 사례는 환경과 유착 문제가 만나는 지점을 보여준다. 허가를 쉽게 받고, 사업에서 수익을 얻고, 마지막 복구 책임마저 덜어낸다면 비용은 지역과 시민에게 넘어갈 위험이 커진다. 규제를 다루던 공무원의 재취업까지 겹칠 때 사업의 공정성을 의심하는 것은 당연하다.

같은 감사에서 강임준 당시 군산시장은 고교 동문이 대표인 업체에 태양광 사업 선정 특혜를 제공했다는 이유로 수사 요청 대상이 됐다. 감사원은 금융 조건 변경으로 향후 15년간 약 110억원의 추가 이자 부담이 예상된다고 판단했다. 당시 시장 측은 지역경제를 위한 조치였다고 설명했다.[10](https://www.yna.co.kr/amp/view/AKR20230613087500001) 이는 감사원의 지적과 수사 요청 내용이다. 해당 사건의 최종 형사판결은 이번 조사에서 확인하지 못했다.

서울신문은 2023년 6월 15일 사설에서 공무원의 인허가 개입과 퇴직 후 재취업 등을 비판하며 태양광 사업의 의사결정과 혈세 누수를 조사해야 한다고 주장했다.[11](https://www.seoul.co.kr/news/editOpinion/editorial/2023/06/15/20230615027005) 씨앗이 이어받을 논점도 사업을 결정한 사람과 이익을 얻은 사람 사이의 관계다.

정치권과 연결된 새만금 사건도 있다. 신영대 전 민주당 의원은 2024년 12월 태양광 사업 민원과 관련해 1억원 상당의 뇌물을 받았다는 혐의로 기소됐고, 2025년 4월 첫 공판에서 혐의를 부인했다.[12](https://www.yna.co.kr/amp/view/AKR20250422152400004) 이번 조사에서는 본인의 태양광 뇌물 사건에 대한 확정판결을 확인하지 못했다.

관련 인물의 사건에서는 유죄 판결이 보도됐다. 군산시민발전 전 대표 서모 씨는 사업 관련 청탁의 대가로 돈을 받은 알선수재 사건에서 항소심까지 징역 1년6개월을 선고받았다.[12](https://www.yna.co.kr/amp/view/AKR20250422152400004) 신 전 의원의 전 보좌관 정모 씨도 별도의 사업 청탁 금품 사건에서 2025년 4월 항소심 징역 1년을 선고받았다.[13](https://news.tf.co.kr/read/life/2200642.htm)

신 전 의원은 2026년 1월 의원직을 상실했다. 그 사유는 선거사무장의 경선 여론조사 왜곡 사건 확정판결이다.[14](https://www.yna.co.kr/view/AKR20260108071951004) 정치인의 책임을 따질 때도 사건별 혐의와 판결을 정확히 붙여야 한다.

인허가를 다루던 공무원이 퇴직 후 관련 업체로 옮기고, 사업자 선정 특혜와 정치권을 향한 청탁 사건까지 이어졌다. 감사에서 드러난 특혜 구조와 사업 청탁 사건의 유죄 판결을 함께 놓고 보면, 가히 ‘태양광 카르텔’이라 불러도 이상하지 않은 모습이다. 친환경이라는 명분 아래 허가를 내준 사람과 이익을 얻은 사람의 연결을 드러내고, 그 계약과 돈의 흐름을 끝까지 밝혀야 한다.

• 가히 ‘태양광 카르텔’이라
• 불러도 이상하지 않은 모습이다.

농업을 살릴 선택과 태양광의 비용을 함께 공개하라

정부가 농촌의 새로운 소득원을 찾는다면 수익과 비용을 같은 장부에 올려야 한다. 설비 가격과 대출이자, 계통 연결비, 농업소득 변화, 철거와 폐기물 처리, 농지 복구까지 계산한 순소득을 제시해야 한다. 사업자가 파산하거나 바뀌어도 마지막 책임이 남도록 보증과 비용 적립 방안을 마련해야 한다.

씨앗은 공동영농과 태양광의 농민 순소득, 공적 지원 비용, 장기적인 토지 생산성을 비교해 공개할 것을 제안한다. 농지조사 이후 어떤 땅이 농업에 다시 쓰였고 어떤 땅이 태양광에 편입됐는지, 선정 기준과 소유자·임차농의 동의, 계약업체와 공직자의 이해관계, 폐패널 처리 실적과 복구비 확보 여부를 함께 감시할 것이다.

친환경이라는 말은 정책의 면죄부가 될 수 없다.

농지에는 국민의 밥상이 걸려 있고, 태양광 사업에는 공적 지원과 전력망 비용이 걸려 있다. 농지 관리 권한을 강화한 정부가 태양광 확대까지 권한다면 그만큼 더 투명하게 책임져야 한다.

농민이 늙었다고 농지의 미래까지 접어야 하는가.

농지를 모으고 기업의 기술과 전문경영을 연결해 농업으로 소득을 높이는 길부터 넓혀라. 태양광을 권할 때는 그 대안과 비용까지 같은 기준으로 비교하라.

농민에게는 수익을 약속하고, 업자에게는 사업을 열어주고, 시민에게는 뒷정리 비용을 남기는 구조를 막아야 한다. 씨앗이 이 정책을 감시하는 이유다.